eng
Выпуск #3/2018
О.М.Розенталь
Особенности нормативных документов РФ и ЕС по оценке качества водоснабжения и водоотведения
Особенности нормативных документов РФ и ЕС по оценке качества водоснабжения и водоотведения
Просмотры: 1554
Проведен сравнительный анализ международных и российских стандартов по контролю очистки сточных вод и качеству воды для купания. Обсуждаются количественные критерии качества услуги водоснабжения и водоотведения, а также индикаторы ее эффективности. Описаны комплексы стандартов, которые требуют от коммунальных предприятий создания системы менеджмента, обеспечивающей безопасность, надежность и устойчивость их работы. Приведены примеры документов риск-менеджмента и кризисного управления, для внедрения которых необходимы оценки уязвимости и риска с учетом выявленных угроз.
УДК 006.1; ВАК 05.11.15
DOI: 10.22184/2227-572X.2018.40.3.300.306
УДК 006.1; ВАК 05.11.15
DOI: 10.22184/2227-572X.2018.40.3.300.306
Управление водопользованием опирается на синтез рыночных и государственных механизмов регулирования.
Вступление в силу Федерального закона "О техническом регулировании" и новой редакции Водного кодекса РФ серьезно изменяют основы как правового, так и технического регулирования в сфере использования и охраны водных объектов. Проект ФЗ-ТР "О водоотведении" – пример документа прямого действия, детально регламентирующего требования к составу и свойствам сточных вод. Проект гармонизирован с Директивой Совета № 91 / 271 / ЕС от 21 мая 1991 года по обращению с городскими сточными водами, дополненной Директивой № 98 / 15 / ЕС от 27 февраля 1998 года.
Решение поставленной задачи требует учета действующих международных правил оценки нормативов водоотведения и контроля за загрязнениями, в том числе при условии использования наилучших существующих технологий (НСТ) и обеспечения публичности "результатов анализа воздействия загрязнения" в соответствии с водной рамочной Директивой Евросоюза № 2000 / 60 / ЕС.
Последняя (рамочная) Директива является базой для всех общеевропейских норм в водной сфере. Нормы же устанавливаются такими актами, как, например, Директива № 91 / 676 / ЕС, Директива № 96 / 61 / ЕС, Решение № 2455 / 2001ЕС. Таким образом, практически создана специальная отрасль европейского права – право окружающей среды ЕС (рис.1).
В качестве примера сопоставим нормы очистки сточных вод в Директиве 91 / 271 / ЕС от 21 мая 1991 года по обращению с городскими сточными водами с учетом Директивы 98 / 15 / ЕС от 27 февраля 1998 года и СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", действующего с 1 января 2001 года (табл.1). Обратим внимание на то, что если в ЕС требования предъявляются к качеству сточных вод, то в России – к смеси сточной жидкости и воды водоема. Это косвенно способствует расточительному подходу промышленности к главным загрязнителям в воде, которые в странах ЕС принято выделять еще до сброса. Кроме того, в ЕС в сточных водах нормируется общее содержание азота и фосфора, а в России – только минеральные растворимые формы.
Другой пример – сравнение требований Директивы № 76 / 160 / ЕЭС от 8 декабря 1975 года относительно качества воды для купания (которой отвечают 11,5 тыс. морских и 4,3 тыс. пляжей пресных водоемов, соответственно, 97 и 94%) и СанПиН 2.1.5.980-00 (табл.2).
Контролируемые параметры в российском документе существенно не отличаются от общеевропейских, но нарушаются значительно чаще.
Представляет интерес сопоставление системы оплаты воды в странах Европы и в России.
В Германии на основе федерального закона об отведении сточных вод (Bundestags-drucksache, 1989, 11 / 4942) действует прозрачная система платежей за загрязнение водных сред, основанная на условных единицах вредности сброшенных загрязняющих веществ. Так, одной единице вредности соответствует 3 кг P, 25 кг N, 20 г Hg, 100 г Cd, 500 г Cr, 500 г Ni, 500 г Pb, 1000 г Cu, 2 кг органически связанных галогенов (АОХ), 50 кг окисляющих веществ (ХПК). Ставка сброса за одну единицу составила с 1 января 1981 года – 12 немецких марок, через пять лет, 1 января 1986 года, была повышена до 40 марок, с 1 января 1991 года – до 50, а с 1 января 1993 года – до 60 марок.
Масштабное предложение было выдвинуто Французской ассоциацией по стандартизации (AFNOR). Ранее предполагалось, что новые документы будут дублировать широко известные и признанные в мире серии международных стандартов ISO 9000 и ISO 14000. Однако доводы в пользу специфики водно-экологического регулирования восторжествовали, и представители 26 стран поддержали предложение AFNOR о введении новой серии стандартов. В результате, комитет ИСО / ТС 224 [1] совместно с такими авторитетными организациями, как IWA (International Water Association – Международная водная ассоциация), EUREAU (European Union of National Associations of Water Suppliers and Waste Water Services – Европейский Союз национальных ассоциаций поставщиков воды и служб отведения сточных вод) и AMSA (Association of Metropolitan Sewerage Agencies – Ассоциация столичных канализационных агентств) разработали стандарты ИСО серии 24510 (табл.3) [2].
Стандарт ISO 24511 обращается к менеджменту коммунальных предприятий и различным управленческим аспектам. В частности, он содержит:
• краткое описание физических (инфраструктурных) и организационных (институциональных) компонентов для коммунальных предприятий;
• основные цели, на достижение которых направлены услуги водоснабжения и водоотведения;
• руководящие указания для управления коммунальными предприятиями;
• примеры возможных действий, которые могут быть предприняты, чтобы достигнуть целей;
• критерии оценки услуг относительно целей.
К настоящему времени стандарты 24510 стали национальными в Нидерландах (NEN), Франции (NF), Великобритании (BS), Норвегии (NS). В России документы получили национальный статус ГОСТ Р благодаря инициативе Технического комитета по стандартизации ТК417 "Безопасность и эффективность материалов, веществ, оборудования и технологических установок, используемых в водном хозяйстве" при участии Уральского центра стандартизации, метрологии и сертификации и Института водных проблем РАН.
Утвержденные стандарты предлагают измеримые критерии качества услуги водоснабжения и водоотведения, а также индикаторы эффективности – сравнения наблюдаемых на практике результатов с декларируемыми целями по методике Международной водной ассоциации (IWA) [3] (табл.4).
Фундаментом требований являются организационные основы стандартов ISO серий 9000 и 14000, включая известный цикл PDCA (Plan-Do-Check-Act): Планирование – Выполнение – Проверка – Действие (рис.2).
Стандарты требуют, чтобы коммунальное предприятие установило и документировало систему менеджмента, включая иерархию и организационную структуру, обязанности и технологический процесс. Чтобы гарантировать надлежащее применение и непрерывное улучшение, необходимо выполнять периодические обзоры системы менеджмента.
Имеется целый массив технических стандартов, обеспечивающих безопасность, надежность, устойчивость и другие аспекты работы систем водоснабжения и водоотведения. Таковы серии:
• EN12255 "Станции очистки сточных вод", состоящая из 15 стандартов;
• EN752 "Системы дренажа и канализации вне зданий", включающая семь стандартов;
• EN1253 "Водостоки для зданий", в которую входят пять стандартов.
Все технические стандарты разработаны в рамках Технического комитета CEN / TC165 Wastewater engineering (Проектирование систем водоочистки), секретариат которого действует на базе Немецкого института по стандартизации (DIN).
Имеются еще стандарты риск-менеджмента и кризисного управления водопользованием, в основе которых – документ ISO / IWA 6:2008 "Руководящие указания для менеджмента предприятий водоснабжения в кризисных условиях". Документ принят как "соглашение Международного симпозиума" и было бы весьма целесообразно использовать его положения.
Дэвид Уолкер [4], анализируя ИСО / ТК 147 "Качество воды", обращает внимание на важность учета изменчивости или вариабельности (variability) качества воды: "Это самая существенная причина, которая способствует ошибкам при отборе проб как составной части мониторинга, особенно когда относительно небольшое число образцов взято от очень переменчивых систем. Недооценка вариабельности может привести к неверным результатам из-за отбора проб и, в конечном счете, – к неправильной оценке опасности".
Принятый Конгрессом США в ответ на теракты 11 сентября Акт о подготовленности к биотерроризму и безопасности в области здравоохранения требует, чтобы на системах питьевого водоснабжения, обслуживающих поселения более чем 3 300 человек, была проведена оценка уязвимости (vulnerability assessment). Это помогает коммунальным предприятиям понять наиболее вероятные угрозы, самые критические очистные сооружения и другие активы, а также относящиеся к ним риски. Руководствуясь нормами федерального законодательства, Американская ассоциация водных работ (American Water Works Association, AWWA) в 2004 году издала детальное национальное "Руководство по безопасности для водных коммунальных предприятий" (Security guidance for water utilities). В его основе лежит аксиома: наилучшая защита – это хорошо продуманная и осуществленная программа безопасности.
Среди целей оценки уязвимости и оценки риска в американском руководстве называются:
• идентификация угроз для активов систем водоснабжения, включая инфраструктуру, качество воды, служащих, информацию, финансы и т.д.;
• идентификация и оценка относительной критичности тех активов, на которые могут воздействовать выявленные угрозы;
• определение вероятности того, что угроза может осуществиться;
• вычисление последствий утраты части или всех активов систем водоснабжения;
• оценивание существующих контрмер.
Кризис-менеджмент осуществляется уполномоченными органами власти на основе законодательных норм, но компания водоснабжения продолжает нести ответственность за поставку воды потребителям. В таких условиях коммунальные предприятия нуждаются в соответствующих руководствах, описании наилучшей практики и инструментах, которые помогали бы им удовлетворить ожидания потребителей.
ЛИТЕРАТУРА / REFERENCES
1. New ISO technical committee on drinking water / ISO Bulletin – November 2001.P.26.
2. Guest View: Loпc Fauchon // ISO Focus. January 2009.P. 4–7.
3. Alegre H., Baptista J.M., Cabrera E. JR., Cubillo F., Duarte P., Hirner W., Merkel W., Parena R. IWA Performance Indicators for Water Supply Services – Second Edition, Manual of Best Practice Series, IWA Publishing, London. 2006 305 p.
4. Walker D. Accuracy and precision in sampling water // ISO Focus. June 2006. P. 22–24.
Вступление в силу Федерального закона "О техническом регулировании" и новой редакции Водного кодекса РФ серьезно изменяют основы как правового, так и технического регулирования в сфере использования и охраны водных объектов. Проект ФЗ-ТР "О водоотведении" – пример документа прямого действия, детально регламентирующего требования к составу и свойствам сточных вод. Проект гармонизирован с Директивой Совета № 91 / 271 / ЕС от 21 мая 1991 года по обращению с городскими сточными водами, дополненной Директивой № 98 / 15 / ЕС от 27 февраля 1998 года.
Решение поставленной задачи требует учета действующих международных правил оценки нормативов водоотведения и контроля за загрязнениями, в том числе при условии использования наилучших существующих технологий (НСТ) и обеспечения публичности "результатов анализа воздействия загрязнения" в соответствии с водной рамочной Директивой Евросоюза № 2000 / 60 / ЕС.
Последняя (рамочная) Директива является базой для всех общеевропейских норм в водной сфере. Нормы же устанавливаются такими актами, как, например, Директива № 91 / 676 / ЕС, Директива № 96 / 61 / ЕС, Решение № 2455 / 2001ЕС. Таким образом, практически создана специальная отрасль европейского права – право окружающей среды ЕС (рис.1).
В качестве примера сопоставим нормы очистки сточных вод в Директиве 91 / 271 / ЕС от 21 мая 1991 года по обращению с городскими сточными водами с учетом Директивы 98 / 15 / ЕС от 27 февраля 1998 года и СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", действующего с 1 января 2001 года (табл.1). Обратим внимание на то, что если в ЕС требования предъявляются к качеству сточных вод, то в России – к смеси сточной жидкости и воды водоема. Это косвенно способствует расточительному подходу промышленности к главным загрязнителям в воде, которые в странах ЕС принято выделять еще до сброса. Кроме того, в ЕС в сточных водах нормируется общее содержание азота и фосфора, а в России – только минеральные растворимые формы.
Другой пример – сравнение требований Директивы № 76 / 160 / ЕЭС от 8 декабря 1975 года относительно качества воды для купания (которой отвечают 11,5 тыс. морских и 4,3 тыс. пляжей пресных водоемов, соответственно, 97 и 94%) и СанПиН 2.1.5.980-00 (табл.2).
Контролируемые параметры в российском документе существенно не отличаются от общеевропейских, но нарушаются значительно чаще.
Представляет интерес сопоставление системы оплаты воды в странах Европы и в России.
В Германии на основе федерального закона об отведении сточных вод (Bundestags-drucksache, 1989, 11 / 4942) действует прозрачная система платежей за загрязнение водных сред, основанная на условных единицах вредности сброшенных загрязняющих веществ. Так, одной единице вредности соответствует 3 кг P, 25 кг N, 20 г Hg, 100 г Cd, 500 г Cr, 500 г Ni, 500 г Pb, 1000 г Cu, 2 кг органически связанных галогенов (АОХ), 50 кг окисляющих веществ (ХПК). Ставка сброса за одну единицу составила с 1 января 1981 года – 12 немецких марок, через пять лет, 1 января 1986 года, была повышена до 40 марок, с 1 января 1991 года – до 50, а с 1 января 1993 года – до 60 марок.
Масштабное предложение было выдвинуто Французской ассоциацией по стандартизации (AFNOR). Ранее предполагалось, что новые документы будут дублировать широко известные и признанные в мире серии международных стандартов ISO 9000 и ISO 14000. Однако доводы в пользу специфики водно-экологического регулирования восторжествовали, и представители 26 стран поддержали предложение AFNOR о введении новой серии стандартов. В результате, комитет ИСО / ТС 224 [1] совместно с такими авторитетными организациями, как IWA (International Water Association – Международная водная ассоциация), EUREAU (European Union of National Associations of Water Suppliers and Waste Water Services – Европейский Союз национальных ассоциаций поставщиков воды и служб отведения сточных вод) и AMSA (Association of Metropolitan Sewerage Agencies – Ассоциация столичных канализационных агентств) разработали стандарты ИСО серии 24510 (табл.3) [2].
Стандарт ISO 24511 обращается к менеджменту коммунальных предприятий и различным управленческим аспектам. В частности, он содержит:
• краткое описание физических (инфраструктурных) и организационных (институциональных) компонентов для коммунальных предприятий;
• основные цели, на достижение которых направлены услуги водоснабжения и водоотведения;
• руководящие указания для управления коммунальными предприятиями;
• примеры возможных действий, которые могут быть предприняты, чтобы достигнуть целей;
• критерии оценки услуг относительно целей.
К настоящему времени стандарты 24510 стали национальными в Нидерландах (NEN), Франции (NF), Великобритании (BS), Норвегии (NS). В России документы получили национальный статус ГОСТ Р благодаря инициативе Технического комитета по стандартизации ТК417 "Безопасность и эффективность материалов, веществ, оборудования и технологических установок, используемых в водном хозяйстве" при участии Уральского центра стандартизации, метрологии и сертификации и Института водных проблем РАН.
Утвержденные стандарты предлагают измеримые критерии качества услуги водоснабжения и водоотведения, а также индикаторы эффективности – сравнения наблюдаемых на практике результатов с декларируемыми целями по методике Международной водной ассоциации (IWA) [3] (табл.4).
Фундаментом требований являются организационные основы стандартов ISO серий 9000 и 14000, включая известный цикл PDCA (Plan-Do-Check-Act): Планирование – Выполнение – Проверка – Действие (рис.2).
Стандарты требуют, чтобы коммунальное предприятие установило и документировало систему менеджмента, включая иерархию и организационную структуру, обязанности и технологический процесс. Чтобы гарантировать надлежащее применение и непрерывное улучшение, необходимо выполнять периодические обзоры системы менеджмента.
Имеется целый массив технических стандартов, обеспечивающих безопасность, надежность, устойчивость и другие аспекты работы систем водоснабжения и водоотведения. Таковы серии:
• EN12255 "Станции очистки сточных вод", состоящая из 15 стандартов;
• EN752 "Системы дренажа и канализации вне зданий", включающая семь стандартов;
• EN1253 "Водостоки для зданий", в которую входят пять стандартов.
Все технические стандарты разработаны в рамках Технического комитета CEN / TC165 Wastewater engineering (Проектирование систем водоочистки), секретариат которого действует на базе Немецкого института по стандартизации (DIN).
Имеются еще стандарты риск-менеджмента и кризисного управления водопользованием, в основе которых – документ ISO / IWA 6:2008 "Руководящие указания для менеджмента предприятий водоснабжения в кризисных условиях". Документ принят как "соглашение Международного симпозиума" и было бы весьма целесообразно использовать его положения.
Дэвид Уолкер [4], анализируя ИСО / ТК 147 "Качество воды", обращает внимание на важность учета изменчивости или вариабельности (variability) качества воды: "Это самая существенная причина, которая способствует ошибкам при отборе проб как составной части мониторинга, особенно когда относительно небольшое число образцов взято от очень переменчивых систем. Недооценка вариабельности может привести к неверным результатам из-за отбора проб и, в конечном счете, – к неправильной оценке опасности".
Принятый Конгрессом США в ответ на теракты 11 сентября Акт о подготовленности к биотерроризму и безопасности в области здравоохранения требует, чтобы на системах питьевого водоснабжения, обслуживающих поселения более чем 3 300 человек, была проведена оценка уязвимости (vulnerability assessment). Это помогает коммунальным предприятиям понять наиболее вероятные угрозы, самые критические очистные сооружения и другие активы, а также относящиеся к ним риски. Руководствуясь нормами федерального законодательства, Американская ассоциация водных работ (American Water Works Association, AWWA) в 2004 году издала детальное национальное "Руководство по безопасности для водных коммунальных предприятий" (Security guidance for water utilities). В его основе лежит аксиома: наилучшая защита – это хорошо продуманная и осуществленная программа безопасности.
Среди целей оценки уязвимости и оценки риска в американском руководстве называются:
• идентификация угроз для активов систем водоснабжения, включая инфраструктуру, качество воды, служащих, информацию, финансы и т.д.;
• идентификация и оценка относительной критичности тех активов, на которые могут воздействовать выявленные угрозы;
• определение вероятности того, что угроза может осуществиться;
• вычисление последствий утраты части или всех активов систем водоснабжения;
• оценивание существующих контрмер.
Кризис-менеджмент осуществляется уполномоченными органами власти на основе законодательных норм, но компания водоснабжения продолжает нести ответственность за поставку воды потребителям. В таких условиях коммунальные предприятия нуждаются в соответствующих руководствах, описании наилучшей практики и инструментах, которые помогали бы им удовлетворить ожидания потребителей.
ЛИТЕРАТУРА / REFERENCES
1. New ISO technical committee on drinking water / ISO Bulletin – November 2001.P.26.
2. Guest View: Loпc Fauchon // ISO Focus. January 2009.P. 4–7.
3. Alegre H., Baptista J.M., Cabrera E. JR., Cubillo F., Duarte P., Hirner W., Merkel W., Parena R. IWA Performance Indicators for Water Supply Services – Second Edition, Manual of Best Practice Series, IWA Publishing, London. 2006 305 p.
4. Walker D. Accuracy and precision in sampling water // ISO Focus. June 2006. P. 22–24.
Отзывы читателей
